[전문가 칼럼] 공약으로 본 이재명 정부의 부동산 정책 下

(조세금융신문=권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수) 6. 민간 주택공급자는 일정 부분 의무적으로 공공주택을 공급해야 한다

임대주택공급을 늘리기 위해 이재명 정부는 민간이 주택공급사업을 추진할 경우 주택 공급의 일정 부분을 의무적으로 공공주택으로 공급하도록 한다는 것이다. 이를 위한 공공임대주택 공급 로드맵도 법제화한다.

문제는 민간 임대주택 공급을 늘리려면 반대급부의 인센티브가 수용 가능한 선까지 이뤄지지 않으면 민간기업은 공급을 하지 않을 것이다. 현재 기업형 임대주택의 경우 최소 10년 이상을 임대주택으로 활용해야 하는데 10년 동안 회사는 아무 문제 없이 운영되어야 한다. 그런데 시장 상황의 변동성이나 여러 변수들 때문에 장기간 회사를 운영하는 것이 그리 쉬운 일은 아니다.

따라서 임대 기간의 단축이나 공공임대주택처럼 5년 또는 10년 임대주택의 경우 반만 기간이 경과하면 입주민이 요청이 있는 경우 조기 분양이 가능하다. 이런 제도는 민간에게도 적용되어야 더 많은 기업이 임대주택 공급에 나설 것이다.

특히, 임대 기간 말 분양 가격 책정도 문제다. 지금은 확정 분양 가격이나 분양 원가에 변동률 적용법 또는 기간 말 복수 감정평가 가격의 산술평균 가격 방법 등 다양하다. 따라서 이를 일원화하여 정리할 필요가 있다. 그래야만 수분양자들이 미래를 예측하고 자금계획을 세울 수 있기 때문이다.

7. 국가가 운영하고 있는 공공임대주택의 종류가 너무 많다

공공임대주택이란 「공공주택 특별법」 제2조, 「공공주택 특별법 시행령」 제2조, 「공공주택 특별법 시행령」 제21조 등에서 정의하고 있는 내용을 살펴보면 공공주택사업자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금을 지원받아 건설, 매입 또는 임차하여 공급하는 주택으로 임대 또는 임대한 후 분양 전환을 할 목적으로 공급하는 주택을 말한다. 공공임대주택은 다음의 유형으로 나누어진다.

첫째, 영구임대주택이다. 국가나 지방자치단체의 재정을 지원받아 최저 소득계층의 주거 안정을 위하여 50년 이상 또는 영구적인 임대를 목적으로 공급하는 공공임대주택을 말한다.

둘째, 국민임대주택이다. 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 저소득 서민의 주거 안정을 위하여 30년 이상 장기간 임대를 목적으로 공급하는 공공임대주택을 말한다.

셋째, 행복주택이다. 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거 안정을 목적으로 공급하는 공공임대주택을 말한다.

넷째, 장기전세주택이다. 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 전세 계약의 방식으로 공급하는 공공임대주택을 말한다.

다섯째, 분양 전환 공공임대주택이다. 일정 기간 임대 후 분양 전환할 목적으로 공급하는 공공임대주택을 말한다.

여섯째, 기존 주택매입 임대주택이다. 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 기존주택을 매입하여 국민기초생활보장 수급자 등에게 공급하는 공공임대주택을 말한다.

일곱째, 기존주택 전세임대주택이다. 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 기존주택을 임차하여 저소득 서민에게 전대하는 공공임대주택을 말한다.

여덟째, 공공건설임대주택이다. 공공임대주택은 공공주택사업자가 직접 건설하여 공급하는주택으로 최초 임대료를 국토교통부장관이 정하여 고시하는 표준임대료를 초과할 수 없다. 다만, 전용면적 85㎡를 초과하거나 분납임대주택(분양 전환 공공임대주택 중 임대보증금 없이 분양전환금을 분할하여 납부하는 공공건설임대주택을 말함) 또는 장기전세주택으로 공급하는 공공임대주택의 최초의 임대 보증금에는 적용하지 아니한다.

아홉째, 공공매입임대주택이다. 공공주택사업자가 직접 건설하지 않고 매매 등으로 취득하여 공급하는 공공매입임대주택으로 나누어진다. 물론 매년 임대료를 5% 이상 인상할 수 없다.

이렇게 국가가 운영하는 공공임대주택의 종류가 너무 많다. 서민들이 어떤 형태의 주택을 임대할 것인지도 이해하기 쉽지 않다. 따라서 이번 이재명 정부가 임대주택공급을 늘리겠다는 입장이기 때문에 이번 기회에 많은 종류의 임대주택 형태를 단순화하여 서민들이 자기 수준에 맞는 임대주택을 결정할 수 있도록 도와주면 좋을 것 같다.

8. 전세 사기 대책

이재명 대통령은 집 없는 서민을 위해 전세 사기 걱정 없는 사회, 부담 없는 전월세, 서민 주거 사다리 복원, 전세 보증제도 개선 등을 공약으로 내놓았다. 내용은 매우 바람직하고 좋다.

문제는 어떤 방식으로 할 것인가에 초점을 맞춰야 한다. 서민들을 위해 월세 세액공제 대상자와 대상 주택의 범위를 확대하는 등 월세 부담을 완화하겠다는 것은 당장 서민들에게 도움이 되기보다는 연말에 도움이 될 것이며, 청년‧주거 취약계층 전월세 부담 완화와 무주택 청년 월세 지원 확대, 1인 가구 주거지원 등은 지금도 주택 바우처 제도를 도입하여 시행되고 있다.

이러한 정책을 확대하는 것은 매우 바람직한 정책이다. 물론 바우처가 아닌 청년‧주거 취약계층에게 세액공제 등 다양한 지원을 하는 것은 당연한 정책이다. 또한 전세 사기를 사회적 재난으로 간주하고 피해자 지원 대상을 확대한다. 이는 어디까지 확대해서 도움을 줄 것인지 구체성은 없지만 진작했어야 한다.

서울의 경우 전세 금액이 지방의 집 한 채 가격이 될 수도 있다. 그래서 선별적으로 서민을 위한 정책이 되어야 한다. 물론 전세사고가 나지 않도록 사전에 전세 사기 예방을 위한 관련법 재정비 및 가해자 처벌을 강화해야 한다.

하지만 의도적 전세 사기범은 강력히 처벌하는 것이 당연하지만 경기 악화나 부동산 시장 변동성 때문에 전세가격이 하락하여 깡통전세, 역전세가 되는 것까지 처벌의 대상이 된다면 이는 사회적 논의가 필요한 부분이다. 또한 전세보증금 반환 보증제도를 좀 더 강화하여 세입자의 주거권 보장은 확대되어야 했다.

중요한 것은 서민 주거 안정을 위한 정부의 정책 중 임차인이 보증금을 보호받을 수 있도록 전세보증금에 대한 에스크로제도를 도입하는 것이다. 에스크로제도는 임대차계약을 체결할 때 임차인이 임대인에게 전세보증금을 직접 지급하는 것이 아니라 은행(또는 신탁사 등 금융기관이나 보증기관)을 중간에 껴서 임차인으로부터 전세보증금을 받은 후 보관하는 제도를 말한다.

즉 임대 기간이 만료될 때까지 은행이 보증금을 보관하게 되고 만료 시 임차인에게 은행이 보증금을 지급하는 전세보증금 예치 제도를 말한다. 그러나 전세보증금 전액이 아니라면 최소한 일정 부분이라도 예치해 두는 제도는 필요하다. 물론 전세보증금반환보증을 취급하는 공적기관 HUG(주택도시보증공사)를 이용하면 좋을 것이고 HUG는 다시 은행을 정해 임대인에게 예치 금액에 대한 이자 상당액을 지불하면 된다.

당장 우리나라에 에스크로제도가 없어 부동산 매매 또는 임대차계약 과정에 사기를 당하거나 중도 파기되는 등 예상치 못하는 거래 사고가 종종 발생한다. 그래서 부동산 중개 사고에 대해 법률상 피해보상을 받기가 매우 어렵다. 왜냐하면 공인중개사의 책임이 분명한 경우를 제외하면 대부분 당사자 책임으로 돼 있기 때문이다.

에스크로제도가 도입되면 임대인들이 전세보증금을 또 다른 부동산에 투자하는 경우를 막을 수 있는 최소한의 방편이 되기도 한다. 이제는 전세보증금의 일부만 임대인에게 지불하고 일부는 금융기관 등에 예치하는 제도는 사회적 합의를 통하여 도입될 때가 되었다.

9. 실수요자가 부담이 없도록 주택을 공급하겠다

주택 실수요자를 위한 공급 확대는 어느 정부나 주택정책의 화두가 되어 왔다. 특히, 경기 악화와 소비 행태의 변화로 과도한 업무‧상업용지를 주택용지로 전환할 수 있도록 한다. 또한 민간의 안정적 주택 공급을 위해 리츠제도 도입도 확대하고 무주택자 등 실수요자 내 집 마련을 위한 핀셋형 금융 지원 정책도 도입된다.

뿐만 아니라 안전하고 불편 없이 살고 싶은 주택을 위해 아파트 사전 하자 문제 해소(층간소음 강화 등)를 위한 정책도 강화한다. 당연히 실수요자를 위한 주택 공급은 늘려야 하는데 민간택지나 공공택지의 한계를 최소한 극복하기 위해 도심지 내 업무‧상업용지를 주택용지로 전환하는 것은 좋은 바람직한 정책으로 대부분 입지 조건이 우수한 지역에 소재하므로 향후 주택을 분양할 경우 과열되지 않도록 사전 준비도 필요하다.

그리고 민간의 안정적 주택 공급을 위해 리츠제도 도입 확대 역시 투자자에게 또 다른 투자 상품을 만들어 주면서 주택 공급도 할 수 있어 두 마리 토끼를 잡을 수 있는 제도라고 생각한다. 그러나 무주택자 등 실수요자 내 집 마련을 위한 핀셋형 금융지원 정책은 지금도 정책금융을 통하여 시행되고 있으며 너무 과할 경우 가계부채 증가로 이어져 문제가 될 수 있다. 이점 고려하여 선별적, 맞춤형 정책이 필요한 부분이다.

10. 점점 늙어가고 비어가는 농촌을 재생하는 프로젝트

지방 중소도시는 출산율 저하와 도시 인구 집중화 현상으로 공실률이 늘어나고 있으며 경제가 침체되고 있다. 특히, 농어촌 지역의 경우 현재 거주하고 있는 대부분 주민들은 고령화되어 있어 20~30년 후 이들이 세상을 하직하고 나면 마을을 지킬 사람들은 없다.

따라서 도시민들이 농‧어촌지역으로 이주는 못하더라도 주말농장이나 휴가를 가서 사용할 수 있는 세컨드 하우스 허용은 필요하며 귀농, 귀촌을 원하는 경우는 정부의 적극적인 지원이 필요한 시기다.

그래서 이재명 정부가 공약으로 내놓은 농촌 빈집정비법 제정은 시의적절하다고 할 수 있다. 농촌 빈집정비법에는 마을 단위의 빈집을 정비하여 마을 호텔(여행자 숙소), 카페, 청년주택, 체험주택 등으로 사용할 수 있도록, 정부의 지원이 필요하며 더 나아가 농촌 체류형 쉼터, 체류형 복합단지 조성도 필요하다. 따라서 제도적 지원과 함께 예산지원 등 적극적 행정이 필요한 부분이 바로 농촌 빈집정비법이라고 생각한다.

11. 지역대표 전략산업 육성과 지역투자 촉진

지역균형발전은 어느 정부나 대선공약으로 내놓았을 것이다. 이재명 대통령도 후보시절 혁신도시, 경제자유구역, 국가 및 지방산업단지 등을 연계한 지역대표 전략산업으로 육성하고 기회 발전 특구를 통해 지방 투자 촉진으로 경제활력을 제고하고 청년들이 일하고 싶은 산업단지를 조성한다고 한다.

특히, 지역거점 산업단지 환경개선과 입주기업의 경쟁력 강화, 지방 투자 촉진 보조금 확대 더 나아가 지방 주도형 투자 일자리 사업의 내실화 등을 공약으로 내놓았다. 어느 정부가 되었던 진작에 내놓아야 할 정책이었다.

과거 30~50년 전 건설된 지방의 산업단지(국가산업단지외 지방산업단지, 농공단지 등)는 당시 산업은 장치산업으로 이미 노후화하거나 지역 슬럼화를 가지고 왔다. 지금은 장치산업이 아닌 첨단산업단지로 딸 바꿈할 때가 되었다.

따라서 이번 참에 노후 산단은 첨단산업단지로 탈바꿈 시킨다면 지방의 젊은 사람들에게 좋은 일자리를 제공할 수 있을 것이다. 그렇게 된다면 지방의 주택가격은 서울의 전세 가격도 되지 않아 젊은 사람들이 도심으로, 도심으로 몰리는 것을 어느 정도 완화시킬 수도 있을 것이다. 그렇게 된다면 도시의 주택문제도 일부 완화될 수 있다.

또 한 가지 공약 중에는 세종시의 행정수도 완성이다. 이미 국회는 세종시에 분사무소를 둘 수 있도록 되어 있다. 그런데 이번에는 세종의사당과 대통령 세종 집무실을 임기 내 건립하겠다고 한다. 국회 이전과 대통령 집무실이 이전된다면 세종시는 명실상부한 대한민국의 수도가 된다. 과연 행정효율성과 국민의 합의가 된 것인지 한번 짚어볼 필요는 있다.

12. 5극, 3특 중심 균형발전 기반 마련과 기본소득 보장

이재명 대통령은 공약으로 5극, 3특을 내놓았다. 5극은 5대 초광역권 개발이다. 우리나라를 수도권, 동남권, 대경권, 중부권, 호남권별 구분하고 특별지방자치단체 구성과 권역별 광역급행철도를 건설하여 지역균형발전의 기반을 만든다는 공약이다.

또한 3특은 3대 특별자치도인 제주, 강원, 전북의 자치 권한 및 경쟁력 강화를 위한 특별법을 개정하여 지원하는 것이다. 지금도 특별자치도에는 자치권이 어느 정도 부여되지만 더 많은 자치권을 부여하여 경쟁력을 강화시키겠다는 구상이다.

앞서 언급한 5대 초광역권 개발은 재원 마련부터 구체화 되지 않으면 공약이 무산될 수도 있다. 또한 특별자치도의 자치권이 강화되는 것은 바람직하지만 그 권한의 남용이 2022년 발생한 강원도 레고랜드 사태처럼 변질될 수도 있어 이에 대한 사전대책도 필요하다.

또 한 가지는 이명박 정부에서부터 내려오던 도심 철도 지하화 사업이다. 아직도 구체적인 사업구상은 없는 상태이나 대선 때마다 철도 지하화 사업은 꾸준히 제기되어 왔다. 이번에도 이재명 대통령은 철도 지하화 대상 구간을 차질 없이 추진하겠다고 한다.

마지막으로 이재명 대통령이 그동안 주장해 왔던 빈틈없이 기본이 보장되는 사회 추진 즉, 생애주기별 소득 보장 체계 구축이다. 뿐만 아니라 아동수당 지급 대상을 18세까지 점진적 상향하고 6080세대 친화형 고령자 친화형 건축 활성화를 공약으로 내놓았다.

문제는 빈틈없이 기본이 보장되는 사회 추진 즉, 생애주기별 소득 보장 체계 구축이다. 어떤 재원으로 소득을 보장하겠다는 것인지 궁금하다. 아마도 20대 대통령 선거에서 내놓았던 국토보유세를 다시 도입하여 세금을 부과하고 이를 기초로 전 국민 기본소득을 지급하겠다는 구상을 시행하겠다는 것인지 궁금하다.

이재명 대통령은 후보시절 부동산 시장을 세금을 규제하지 않겠다고 했지만 시장 환경이 바뀌면 어쩔 수 없다고 할 수도 있다. 왜냐하면 부동산 시장이 과열되거나 가격이 상승하면 시장을 규제하는 방법은 공급을 늘리거나 수요를 제한하는 것이다.

수요를 제한하는 방법에는 토지거래허가구역처럼 지역규제를 통하여 제한할 수도 있지만 다주택자나 고가주택 소유자에게 과세를 통하여 규제할 수도 있다. 또한 대출규제도 수요를 감소시킨다. 그러니 시장 환경이 바뀌면 부동산 시장을 안정화시킬 방법으로 국토보유세를 도입할 수도 있다.

국토보유세는 토지가치세(land value taxation, LVT)라고 하는데 토지의 가치에 비례해 토지 소유자에게 부과하는 세금이다. 이는 지대라는 형태 또는 명목으로 토지 소유자에게 집중되는 불로소득을 국가가 환수해 국민 전체의 편익을 위해 사용해야 한다는 생각에서 출발했다.

토지가치는 사회 전체의 인구 증가와 더불어 필연적으로 상승하는데, 토지를 사적으로 소유한 사람이 인구 증가에 기여하는 바는 매우 미미하다는 것이다. 즉 토지 소유자에게는 이 특권에 대한 사용료를 납부해야 할 사회적 의무가 있다는 개념을 일컬어 ‘토지공개념’이라고 부른다.

20대 대통령 선거에서 더불어민주당 이재명 후보는 토지가치세를 ‘국토보유세’라고 부르면서 “불평등한 경제 구조를 타파할 핵심 해법”이라고 줄곧 주장했었다. 현재 우리나라에서는 주택에 대해 재산세와 종합부동산세를 부과하고 있다.

당시 이재명 후보가 주장하는 국토보유세란 토지를 보유한 만큼 세금을 내는 구조로 주택이 아닌 토지 자체에 대한 과세를 기본으로 한다. 이재명 후보는 전국의 토지 소유자에게 국토보유세를 걷어 모든 국민에게 기본소득을 지급하기 위한 재원을 충당하겠다는 계획이었다. 이번 대선에서는 이재명 후보 공약에서 국토보유세 얘기가 자취를 감췄다.

그 이유는 “국토보유세 주장을 했더니 수용성이 너무 떨어진다”, “반발만 받고 표가 떨어졌다”는 말이 나왔기 때문이라고 알려졌다. 하지만 이제는 대통령에 당선되었기 때문에 부동산 시장을 안정시키고 양극화를 해소시킬 수 있는 대안으로 국토보유세를 도입할 가능성이 없다고 할 수는 없다.

공약은 실천이 중요하다

이번 대통령 선거는 다른 어느 때보다 부동산 분야의 쟁점화나 이슈는 크게 없었던 것 같다. 그러나 부동산은 국민들 누구나 관심의 대상이 되고 있으며 누구나 관련이 있다.

대통령 선거에서 당선된 이재명 정부는 국민 누구나 관심의 대상이 되고 있는 부동산 관련 정책만큼은 정치적 논리로 접근하기보다는 경제적 측면에서 접근하여 문제를 해결해 주기 바란다. 그러면서 부동산 정책을 결정할 때는 국민이 무엇을 원하고 있는지 어떤 정책을 원하고 있는지 시장 환경을 제대로 파악하고 국가와 국민 삶에 도움이 되는 방향으로 정책이 결정되기를 바란다. 물론 우리 사회가 안고 있는 구조적 문제점은 바로 자산 불평등과 주거권 문제로 이는 어느 정부가 되든지 풀어가야 하는 숙제다.

부동산 정책은 국민경제와 직결되며 국민 생활과도 직결된다는 점에서 신중하게 판단하고 접근해야 한다. 부동산 시장은 항상 유동적이기 때문에 정부는 상시 부동산 시장을 면밀히 파악하고 계획적, 체계적, 중장기적 계획을 세워 정책을 내놓아야 한다. 무조건 규제를 완화하겠다고 하거나 정책을 보류하겠다고 한다면 결국 공약을 지킬 수 없게 된다. 왜냐하면 부동산 시장은 우리가 의도하는 것처럼 만들어지지 않기 때문이다.

이번 선거에서도 드러나듯 후보들은 공약을 지킬 의지가 있는지 의심스러운 정책들이 많았다. 민주당이 그동안 주장해 왔던 시장규제와 양극화를 해소하기 위한 국토보유세 등 주요 정책들을 뒤로하고 표를 의식한 선거 공약을 내놓은 것도 바로 그것이다.

그러나 선거에서 승리한 민주당 정부는 부동산 시장이 변하여 가격이 급등하고 어려워지면 공약으로 내놓았던 정책들은 뒤로 하고 언제든지 시장 안정화를 위한 정책이라며 세제 강화든 아니면 거래 규제든 또 아니면 양극화를 해소하기 위한 방안으로 그동안 민주당이 주장해 왔던 보편적 복지 실현을 위해, 기본 소득세 마련하기 위해, 국토보유세를 들고 나올 수도 있다.

그래서 선거 당시 공약을 보고 지지했던 유권자들과의 약속을 지키기 위해서라도 이재명 대통령이 후보 시절 내놓은 공약이 표를 의식하는 공약(空約)이 되지 않기를 바라며 꼭 실천해 주기 바란다.