[최연혁 교수의 정치분석] 병목을 푸는 지혜, 정치에도 필요하다

로터리 민주주의의 작동원리

스톡홀름 8월 초의 뜨거운 햇살 아래, 나는 예기치 않은 교통 혼잡을 마주했다. 두 개의 도로가 하나로 만나는 삼거리, 그곳엔 신호등도 없고 교통경찰도 없었다. 다만 긴 차량 행렬 속에서 질서 정연하게 '하나씩 번갈아 들어가는' 운전자들의 암묵적 협력이 풍경처럼 펼쳐졌다. 처음엔 긴 줄이 늘어서 있었던 국도의 차량들이 어느 순간부터 톱니바퀴처럼 맞물리며 차량은 물 흐르듯 흐르기 시작했다. '먼저 진입한 차량이 한 대 지나가면, 기다리는 줄에서 한 대가 끼어드는 방식', 이 간단한 협력은 병목을 풀었다. 놀랍게도 모두가 더 빨리, 모두가 만족해 하며, 더 효율적으로 문제가 해결된 것이다.

이 장면을 보며 나는 로버트 악셀로드(Robert Axelrod)의 실험을 떠올렸다. 그는 『협력의 진화(The Evolution of Cooperation, 1984)』에서 컴퓨터 시뮬레이션을 통해 "Tit for Tat" 전략—상대가 협력하면 나도 협력하고, 배신하면 다음에는 응징하는 방식—이 장기적 상호 이익을 창출하는 최선의 전략임을 증명했다. 이 실험이 보여주는 교훈은 간단하다. 반복되는 관계 속에서 신뢰를 바탕으로 한 상호 호혜적 협력이 장기적으로 모두에게 유익하다는 것이다.

그러나 정치의 세계는 이 단순한 진리를 종종 망각한다.

다수결은 민주주의의 완성인가, 파괴의 시작인가

대한민국 국회는 최근 여당의 다수 의석을 기반으로 방송법 개정안을 강행 처리했다. 겉으로는 '언론의 공정성 제고'라는 명분을 내세웠지만, 그 안에는 비판 언론을 견제하려는 정치적 계산이 엿보인다. 이 법안은 이미 헌법적 위헌 요소를 내포하고 있음이 다수 헌법학자들에 의해 지적되었고, 사법부의 제동 가능성도 높게 점쳐지고 있다.

문제는 이것이 비단 방송법만의 이야기가 아니라는 데 있다. 다수결로 밀어붙인 입법은 과거에도 위헌 판결로 폐지된 전력이 있다. 대표적으로 2014년 독일 연방헌법재판소는 기민당 중심의 다수당 연합이 밀어붙인 선거법 개정안을 "비례성과 평등의 원칙을 침해한 위헌"이라며 폐기했다. 프랑스에서도 2010년 사르코지 정부가 다수결로 강행한 연금법 개정은 헌법재판소의 제동을 받았고, 결국 내용조정을 통해 야당과의 합의를 거쳐 수정되었다.

미국 역시 마찬가지다. '오바마케어'로 알려진 건강보험개혁법은 처음엔 다수당 주도로 강행되었지만, 이후 연방대법원의 판결과 정치적 타협 속에서 수정과 보완을 거듭했다. 다수결은 법률 제정의 형식일 뿐, 민주주의의 정신은 합의와 공존에 있다.

다수결 민주주의의 착각과 민주적 제도의 불균형

정치권력은 쉽게 '다수결'이라는 도구를 민주주의의 정당성으로 착각한다. 그러나 아렌드 레이파트(Arend Lijphart)는 36개국의 비교연구인 『민주주의의 모델(Patterns of Democracy, 2012)』에서 분명히 밝히고 있다. 다수제 민주주의(majoritarian democracy)는 갈등을 유발하고, 사회적 분열을 심화시킬 수 있으며, 특히 분절된 사회일수록 취약하다. 반면 협의민주제 (consociational democracy), 특히 비례대표제 기반의 제도는 포용성과 협력의 토대를 만든다.

레이파트는 비교민주주의 연구를 통해 네덜란드, 스웨덴, 독일 등의 다당제-비례대표 국가가 갈등 조정, 여성과 소수자의 정치 참여, 경제정책의 일관성, 복지의 지속성 등에서 '효율적 민주주의'를 구현하고 있음을 수치로 입증했다.

그는 경고한다.

"다수결의 신화는 민주주의의 정신을 오도할 수 있다. 정작 국민이 원하는 것은 빠른 결정이 아니라 '옳고 공정한 결정'이다." (Lijphart, 2012)

대한민국 정치도 마찬가지다. 선거제 개편 논의는 이 거대한 민주주의의 병목을 풀 수 있는 '협력의 기회'임에도 불구하고, 정파적 이해관계로 인해 좌초된 경험이 숱하게 존재한다. 단순히 의석 수를 늘리거나 줄이는 문제가 아니라, 협력을 유도할 수 있는 제도적 설계의 근본 개혁이 필요한 시점이다.

민주주의의 진화는 '협력할 수 있는 제도'에서 시작된다

앞서 말한 로터리의 풍경은 결코 우연이 아니다. 신호 하나 없는 교차로에서도 질서를 만들어낸 힘은, 인간 내면의 '협력의 본능'에서 비롯되었다. 그것이 진화하고 축적될 수 있는 조건은 단 하나, 상호 신뢰를 전제로 한 반복적 관계와 제도적 보장이다.

다수 의석을 등에 업은 정당이 법을 밀어붙이며 스스로에게 환호하고 핵심지지층들은 만족시킬지 모르지만, 그 결과는 공동체의 불신과 분열, 사법적 무력화, 그리고 정치 혐오로 돌아올 것이다. 결국, 일반시민은 피곤해지고, 정치는 일방통행식이 되고, 민주주의는 퇴행한다.

대한민국 정치는 지금 갈림길에 서 있다. 협력의 가능성을 열어두는 제도로 진화할 것인가, 아니면 숫자의 횡포에 굴복하는 '민주주의의 쇠퇴'를 방관할 것인가.

우리는 로터리에서 배운다.

먼저 가는 것보다, 함께 가는 것이 더 빠르다.

정치도 그래야 하지 않겠는가?

이 글은 다음 문헌을 참조해 작성되었음

Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation (1984)

Arend Lijphart, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (2012)

독일 연방헌법재판소 선거법 위헌 판결 (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 25. Juli 2012)

Conseil Constitutionnel, Décision n°2010-101 DC, Loi sur la réforme des retraites (France, 2010)

U.S. Supreme Court, National Federation of Independent Business v. Sebelius (2012)

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메랄렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.