[임현철의 유럽 관세 이야기] 국경관리기관간 협력-위험정보의 공유(3)

(조세금융신문=임현철 주EU 관세관) 이 중에서 EU가 가장 관심을 기울이고 있는 분야는 바로 위험정보의 공유다.

미국이나 호주, 캐나다처럼 국경관리기관이 하나로 합쳐진 국가와는 달리 통합된 공권력을 동원하기 힘든 상황에서 실제 운영은 각국 국경관리기관에게 맡기되, 위험정보의 공유를 통해 각 회원국 국경관리기관이 일하는 장소와 국적 인원 구성은 달라도 위험에 대한 일관되고 조화로우며 효율적인 대응(the uniform, harmonized and efficient implementation).

즉 한 기관이 업무를 수행하는 것과 같은 효과를 낼 수 있도록 할 필요가 있음을 인식한 EU는 쉥겐 회원국 간 위험정보 공유 시스템 구축에 심혈을 기울여 왔다.

이 중 우리가 관심을 가질 필요가 있는 것들을 언급해 본다면 제일 먼저, 위험요소에 대한 각종 정보를 데이터베이스에 저장하여 쉥겐 회원국 국경관리기관이 공유, 활용할 수 있도록 하는 쉥겐정보시스템(Schengen Information System)이다.

두 번째로 쉥겐지역 입국비자 신청자에 대한 정보를 쉥겐 회원국 국경관리기관 간 공유토록 하여 우회입국 등 불법적, 탈법적 입국을 막기 위한 비자 정보시스템(Visa Information System)을 들 수 있다.

세 번째로 올해 10월부터 순차적으로 시행예정인, 쉥겐지역에서 외국인의 체류기간이 자동으로 관리되는 EES(Entry/Exit System)도 주목할 내용이다.

마지막으로 인공위성 등 각종 첨단기기를 동원하여 유럽 각지의 국경을 상시 관찰하여 얻은 정보를 쉥겐 회원국에게 제공하는 유로수르(Eurosur: European Border Surveillance System)가 있다.

그리고 이러한 위험정보 공유 시스템 공유를 통한 회원국 간, 기관 간 협력을 확고히 하기 위해 관련 근거를 모두 EU 전회원국에게 예외 없이 적용되는 규칙(Regulation)으로 만들어 위에서 언급한 위험에 대한 일관된 되고 조화로우며 효율적인 대응을 보다 현실화시켰다.

쉥겐정보시스템(Schengen Information System)

외부국경에서의 통제라는 쉥겐체제의 목적을 달성키 위해서는 이를 제대로 운용할 수 있는 여러 수단이 필요하다. 그중 가장 중요한 것이 바로 정보(Information)다. 위험요소에 대한 아무런 사전 정보가 없다면 외부국경에서 각종 위험요소의 역내로의 유입을 막는다는 것은 공허한 메아리에 불과하기 때문이다.

EU는 이를 위해 위험요소에 대한 각종 정보를 데이터베이스에 저장하여 쉥겐 회원국 국경관리기관이 공유, 활용토록 했는데, 제일 처음 등장한 것이 바로 쉥겐정보시스템(Schengen Information System)이다.

쉥겐정보시스템은 1995년 3월 26일 처음 시작되었다. 이 시스템은 실종자(Missing) 또는 위험인물(Wanted)에 대한 성명, DNA 정보 등을 담은 데이터베이스로 쉥겐 회원국들이 자국과 관련된 실종자 또는 위험인물에 대한 정보를 입력하고 회원국 국경관리기관들이 이 정보를 바탕으로 쉥겐지역으로 들어오는 사람들에 대한 검사를 진행하는 시스템이다.

2013년 쉥겐정보시스템 Ⅱ가 시작되면서 쉥겐정보시스템은 사람뿐 아니라 범죄자 기소에 필요한 증거로 사용되거나 분실 신고 된 차량, 선박, 항공기, 수표(Banknotes), 심지어는 무체재산권인 IT 기술(Items of information technology)까지 다루는, 광범위한 국경관리 데이터베이스로 작동하게 된다.

쉥겐정보시스템에 저장된 자료는 모두 어떠한 조치를 취해야 하는 사람과 물건에 대한 자료다. 위험인물(Wanted)의 경우, 범죄인 인도를 위해 유럽체포영장이 발부된 사람이거나 체포되어 쉥겐 밖으로 추방당하는 사람들이다.

쉥겐정보시스템을 규율하고 있는 쉥겐정보시스템 규칙(Regulation on the establishment, operation and use of the Schegen Information System)은 크게 3개로 나뉘어져 있는데, 첫 번째로 불법체류자 송환을 위한 쉥겐정보활용에 관한 규칙이다.

이 규칙은 제3국 불법체류자의 송환을 원활히 하기 위해 쉥겐정보를 사용하는 것을 규율하고 있다. 두 번째는 국경관리분야에서의 쉥겐정보 사용에 관한 규칙이다. 쉥겐정보를 활용, 위험인물과 총기, 마약 등 위험물품의 쉥겐 역내 진입을 막는 역할을 수행한다.

마지막으로 경찰·사법분야 협력을 위한 쉥겐정보 사용 규칙이다. 위에서 언급한 쉥겐정보시스템 Ⅱ에 의해 수집 저장된 정보를 경찰과 사법 분야 협력을 위해 사용할 수 있도록 허용하는 법령이다. 쉥겐정보가 회원국 경찰기관에 공유됨으로써 범죄자가 타 회원국으로 도주하더라도 정보의 공유를 통해 추적이 가능하게 되었다.

이 세 가지 규칙은 모두 2019년 12월 28일 발효되어 현재 운용중이다.

비자정보시스템(Visa Information System, VIS)

쉥겐정보시스템이 국경현장(on the spot)에서 발생하는 위험을 막기 위한 것이라면 비자정보시스템은 국경에 위험요소가 도착하기 전에 이를 미리 차단하겠다는 생각에서 나온 계획이라 할 수 있다.

비자정보시스템은 쉥겐 지역에 단기체류 또는 통과를 위해 비자를 신청한 사람들에 대한 정보를 쉥겐 회원국 국경관리기관이 서로 공유하는 시스템이다.

쉥겐 회원국 해외 공관이 비자신청자에 대한 사진, 지문 등 생체정보를 중앙 비자정보시스템(Central Visa Information System)에 입력하면 동 정보가 쉥겐 회원국들에게 모두 공유된다.

더욱 정확한 심사를 위해 사진과 지문은 물론 신청자의 과거 신청 기록, 심지어는 동행인까지 VIS에 저장, 공유하도록 하고 있다.

더 나아가 비자 심사 결과도 공유되어, 쉥겐 회원국 어떤 나라에서 비자 발급이 거절된 경우, 타 쉥겐 회원국에 또다시 비자를 신청하는 이른바 ‘비자쇼핑’을 차단하도록 하였다.

쉥겐정보시스템에서 이미 보았듯이 협력을 통한 업무의 통일성 확보라는 통합국경관리 원칙에 충실키 위한 조치다.

대상을 단기 체류 또는 통과 비자를 한 사람으로 지정한 이유는 장기체류 비자에 비해 심사가 까다롭지 않아 발급 가능성이 높고 이로 인해 불법체류의 수단으로 흔히 사용될 뿐 아니라 테러리스트나 각종 초국경범죄 행위자들이 쉥겐 지역 입국을 하기 위해 악용하기 때문이다.

이를 EU에서도 잘 인식하고 있어, VIS 시행의 목적을 단지 비자 심사로 국한하지 않고 사기(Fraud) 방지 및 역내 지역의 안전(Security)으로 확대하여 이러한 목적을 지원토록 입법화하였다.

한편, VIS에서 수집 공유하는 정보들은 지문 등 매우 사적인 정보로 이에 대한 철저한 관리와 보호가 필수적이다. 이에 따라 개인정보보호에 대한 입장은 쉥겐정보시스템 규칙보다 더 강화되었다.

VIS를 규율하는 EU Regulation은 제37조에서 제44조에 이르기까지 개인정보보호에 대해 상세한 규정을 두고 있으며 명확한 규정이 없을 경우에는 EU 개인정보보호지침(Directive 95/46/EC)73)을 따르도록 명시하고 있어, 개인정보보호에 보다 많은 신경을 쓰고 있다.

EES 시스템(Entry/Exit System)

2025년 10월 12일부터 시행되는 EES 시스템은 VIS와 유사한점이 많다. 둘다 쉥겐 지역 입국 단기체류자에 대한 국경에서의 생체정보수집과 관련된 시스템이다.

차이점이라고 하면 VIS는 쉥겐지역에 입국하기 위해 비자가 필요한 외국인들에 대한 국경관리시스템이지만, EES는 무비자로 쉥겐지역에 입국하는 외국인들의 불법체류방지 및 쉥겐지역의 안전을 위해 설치된 시스템이란 점이다.

EES의 시행으로 무비자로 쉥겐지역을 단기 여행하는 비(非)EU국적자는 EU 26개국(사이프러스 제외) 및 리히텐슈타인, 노르웨이, 스위스 외부 국경을 통과할 때마다 여권정보, 지문이나 얼굴 사진 등 생체정보를 등록하해야한다.

동 시스템의 시행으로 쉥겐지역을 여행하는 외국인은 쉥겐지역 입국과 동시에 체류기간이 자동계산됨은 물론 등록된 개인정보는 국경관리기관, 경찰 등 법집행기관에 제공되어 체류국에서 신원확인을 통한 불법체류여부 확인도 가능하다.

EES는 2026년 시행 예정인 EU 전자비자 시스템 ETIAS((European Travel Information and Authorisation System)과 연동되어 쉥겐지역 국경관리에 활용될 예정이다. 전자비자시스템이란 종래 무비자로 쉥겐지역에 입국하던 외국인들에게 미리 입국전 사전승인을 받도록 하는 제도로 미국의 ESTA와 같다고 보면 된다.

쉥겐지역내의 안전과 초국경범죄 및 테러를 예방하는 차원에서 만들어진 제도다. ETIAS를 신청할 경우, 신청인은 개인인식 데이터(이름, 성별), 여권정보 등 각종 개인정보를 입력하게 되고 이 정보는 바로 쉥겐지역 국경관리기관과 법집행기관에 통보되며 심사를 거쳐 승인여부가 결정된다.

국경관리기관과 법집행기관은 ETIAS 심사시 EES 정보를 끌어와 ETIAS 신청자의 과거 쉥겐지역 입출국 기록을 확인, ETIAS 신청자의 과거 불법체류여부를 확인할 수 있게 되어 범죄자나 불법체류경력자에 대한 쉥겐지역 입국을 사전에 막을 수 있는 것이다.

유럽국경감시시스템(Eurosur: European Border Surveillance System)

유럽국경감시시스템, 일명 유로수르는 첨단 감시장비를 동원하여 쉥겐 역외 국경에서 일어나는 불법이주 또는 밀입국 밀수 등 국경범죄를 관찰, 쉥겐 전회원국에 전파하고 이를 공유함으로써, 역외국경에 대한 통합적 국경관리업무를 가능케 하는 시스템을 의미한다.

위에서 언급한 쉥겐정보시스템과 비자정보시스템이 개인에 대한 감시라고 한다면 유럽국경감시시스템은 대규모 불법 이주나 난민 사태에 대비한 감시시스템이라 할 수 있겠다.

실제로 유럽국경감시시스템이 도입되게 된 경위를 보면 2010년부터 시작된 중동 아프리카로부터 시작된 난민 이민 문제에 기인한 바가 크다.

수만 명에 이르는 대규모 난민과 불법 이주문제 특히, 해상을 통한 난민 불법 이주가 늘어나고 이로 인한 사망자가 폭증하면서, 대규모 난민과 불법 이주를 감시하고 통제할 수 있는 새로운 국경감시시스템 구축의 필요성이 대두되게 되자, EU에서는 2013년 유럽국경감시시스템 규칙(Regulation)을 제정하기에 이른다. 동 규칙 서문에 보면 유로수르 창설의 목적이 정확히 표현되어 있다.

즉, 불법 이주와 초 국경범죄를 막고, 해상을 통한 불법 입국 시 발생하는 사고를 줄이는 것이 바로 유럽국경감시시스템 구축의 목적이라는 것이다. 유럽국경감시시스템의 핵심은 유럽국경해안경비대(프론텍스)와 국가조정센터(National Coordination Center)다.

폴란드 바르샤바에 위치한 유럽국경해안경비대는 유럽 상황실(European Situational Picture)를 운영하는 한편, 각 회원국은 자국 내에 국가조정센터(National Coordination Center)를 만들고 각 국가조정센터에서는 상황실을 운영(National Situational Picture)하여 위성사진, 선박위치추적장치 등 각종 첨단감시 장비를 이용, 국경에서 대규모 난민이나 불법이주문제를 감시한다.

만일 국경에서 대규모 난민이나 불법이주를 관찰하게 될 경우, 이를 유럽 상황실과 각 회원국 조정센터에 전파하게 되고 유럽국경해안경비대는 각 회원국들과 함께 공동 대응책을 마련하는 시스템이다. 중앙조정기관은 유럽국경해안경비대와 각 회원국 국가조정센터 간의 긴밀한 협조를 통해 대규모 사태에 대한 통일적이고 일관된 국경관리를 추구한다는 점에서 EU 통합국경관리원칙을 견지하고 있다.

4단계 통제 모델(4 Tier Access Control Model)

통합국경관리원칙을 전제로 하여 EU는 더욱 구체적인 국경관리 목표를 설정해 놓았는데 이를 4단계 통제 모델(4 Tier Access Control Model)이라 부른다.

이 4단계 통제 모델은 EU 통합국경관리 가이드라인에 자세히 설명되어 있는데, 첫 번째 단계(1st Tier)는 불법이주와 난민, 마약, 인신매매, 사이버사기 등 초국경범죄의 원인을 제공하는 제3국 관련 기관에 대한 교육과 조언(training and advice)으로, 이를 통해 제3국의 불법이주와 난민, 마약, 인신매매, 사이버사기 등 초국경범죄에 대한 인식수준을 높임으로써 국경에서의 위험을 낮추는 것이다.

두 번째 단계(2nd Tier)는 국경을 접하고 있는 이웃 국가간 협력이다(Cooperation with neighboring countries). EU와 국경을 접하고 있는 이웃 국가간 협력을 통한 촘촘한 국경관리체계 구축은 공동 국경의 취약 영역을 통한 우회 입국 등, 각종 불법적 입국 및 범죄를 줄일 수 있는 매우 효율적인 방법이기 때문이다.

세 번째 단계(3rd Tier)는 이러한 협력을 바탕으로 국경에서의 철저한 관리를 통해 불법적 요소가 쉥겐 지역으로 들어오는 것을 막는 것이다.

그리고 마지막 네 번째 단계(4th Tier)로 쉥겐 지역으로 들어온 사람들에 대한 관리를 통해 쉥겐 지역 내에서의 테러, 마약밀수 등 각종 불법적 행동을 막는 것이다. 이 4단계 모델을 자세히 살펴보면 국경에서 가장 먼 곳부터의 협력으로 시작해, 그 마지막은 국경 안에 들어온 사람과 물품에 대한 통제로 마무리됨을 알 수 있다. 즉, 불법이주와 난민, 마약, 인신매매, 사이버사기 등 초국경범죄 원인 발생국과의 협력을 통해 1차적으로 위험을 감소시키고 다음으로 국경에서의 국가간 협력을 통해 다시 한번 위험요소를 선별제거하고, 여기서도 걸러지지 않을 경우, 국경현장에서 국경관리기관 간 협조를 통해 최종적으로 위험요소를 가려내는 방식이다. 마지막으로 이미 영역 내로 들어온 위험요소에 대해서는 치밀한 관리를 통해 자유, 안전, 정의의 지대 창설이라는 최종 목표를 달성하겠다는 계획이다.

EU 국경관리제도가 우리에게 주는 시사점

EU 국경관리의 핵심은 기관간 협력과 조정이란 단어로 압축할 수 있다. 국경관리기관이 통합된 미국이나 호주, 캐나다와 달리 수많은 국경관리기관이 공동 역외국경관리라는 쉥겐체제를 제대로 운용키 위해서는 협력이 핵심일 수밖에 없다.

이를 위해 EU는 쉥겐체제의 수단이 되는 각종 시스템 운용을 모든 EU 회원국에 예외 없이 적용되는 규칙(Regulation)의 형태로 입법화함으로써 회원국들의 자의적 국경관리를 막고 위험에 대한 일관되고 통일된 집행이 가능하도록 하였다.

한편, 쉥겐체제를 운용하기 위한 각종 시스템 구성에도 반드시 조정기구를 만들어 혹시 발생할지 모르는 국가간, 기관간 갈등을 방지하고 통일적 업무수행이 가능토록 조치해 놓았다. 이러한 EU의 국경관리제도는 우리에게도 시사하는 바가 매우 크다.

우리는 현재 세계적인 경제강국이자 문화를 선도하는 국가가 되었다. 케데헌 열풍으로 한국의 아름다움을 느끼기 위해 우리나라를 찾는 외국인들의 숫자가 날로 늘어나고 있다.

여기에 미국, 중국, 일본 등 세계 주요국 정상들이 모일것으로 예상되는 APEC 정상회담의 성공적 개최는 국제사회에서 한국의 이미지를 한층 더 높이는 계기가 될 것이며 이를 통해 전세계와 한국간의 교류는 전과 비교할 수 없을 정도로 늘어나게 될 것이다.

문제는 긍정적인 면만 있는 것이 아니라는 점이다. 교류가 많아질수록 부정적인 요소도 늘어나는 것은 어쩔 수 없는 현실이다.

언론매체에서 연일 보도하고 있는 EU의 사례처럼 불법이주, 테러, 마약, 사이버사기, 인신매매를 비롯한 초국경범죄와 같은 위험요소도 폭발적으로 증가할 위험성이 높다.

이러한 상황에서 위험요소를 최대한 제거하고 교류의 확대를 우리나라의 경제발전 및 기타 긍정적인 성과로 연결시키기 위해서는 이를 제대로 뒷받침할 국경관리제도가 필수적인바, 우리가 참고해야 할 것이 바로 통합국경관리로 대표되는 EU 국경관리제도라 생각한다.

국경기관 협력과 조정을 통해 유연하지만 치밀한 국경관리시스템을 구축해 놓은 EU의 사례는 현재 EU처럼 국경관리기관이 별도로 운용되고 있는 우리가 참고할 점이 많다.

미국과 캐나다, 호주처럼 국경관리기관들이 하나의 부처로 통합되어있지 않는 우리나라의 경우, 제대로 된 국경관리를 수행키 위해서는 국경관리기관간 협력이 상당히 중요하기 때문이다. 앞으로 우리나라의 진일보한 국경관리체계가 구축되기를 기대해보면서 글을 마친다.

[프로필] 임현철 관세관

•법학박사(국제법, 서울시립대)

•제47회 행정고시

•외교통상부 2등 서기관

•주불가리아 대사관 영사(경제, 통상, 영사업무)

•관세청 국제협력과장

•국경감시과장

•김포공항세관장

•(현) EU 대표부 관세관

• 저서 : '관세를 알면 EU 시장이 보인다'(박영사)

• 논문 : EU PNR 제도 연구(박사학위 논문)

• 논문 : EU 국경제도(쉥겐 협정)의 두기둥: 통합국경관리와 프론텍스

• 논문 : EU 국경관리 제도 운용을 위한 EU의 입법적 역할 연구

• 논문 : EU 관세법 위반행위에 대한 패널티 규정 부조화(Non-Harmonisation)와 EU의 대응

• 논문 : 트럼프 행정부 관세정책에 대한 EU 대응조치 연구 - EU 권리행사규칙과 경제적강압보호규칙(ACI) 중심으로

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